보라카이의 '시궁창' 탈출기: 지속 가능한 관광을 위한 8단계 보존 행정 모델 분석
"보라카이의 환경 보전 행정은 관광 수익이라는 단기적 지표보다 생태적 보전이라는 공공 가치를 우선시한 '국가 주권적 환경 결단'을 통해 오염된 섬을 재건하고 관광 거버넌스를 재편한 혁신적 모델을 제시한다. 이는 섬 전체 폐쇄라는 전례 없는 행정력을 투입하여 보존이 곧 관광 자산의 수명을 연장하는 수익 모델이 되는 '지속 가능 거버넌스'의 정수로 평가받는다."
※ 본 리포트는 필리핀 환경자연자원부(DENR) 및 관광부(DOT)의 보라카이 재건 관리 보고서와 환경 수용력 조사 자료를 기초로 작성되었습니다.
필리핀 아클란주에 위치한 보라카이 섬은 세계적인 화이트 비치를 보유한 국가 관광 산업의 핵심 자산이다. 그러나 수십 년간 지속된 양적 팽창 위주의 개발 정책은 섬의 자연 정화 능력을 초과하는 인프라 과부하와 심각한 연안 오염을 초래했다. 필리핀 정부는 이를 극복하기 위해 '섬 전체 폐쇄'라는 결단을 내리고, 세계 최초로 관광지의 생태적 임계치를 수치화하여 관리하는 '수용력 기반 관리(Carrying Capacity Management)'를 전면 도입했다. 이는 규제 중심의 전통적 관리를 넘어 과학적 데이터를 행정에 실질적으로 이식한 역사적 전환점이자 고도의 정책적 승부수였다.
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| 행정 정비를 통해 복원된 보라카이 화이트 비치의 해안선과 엄격하게 관리되는 해변 이격 거리(Easement) 현황 |
불과 몇 년 전까지만 해도 보라카이는 무분별한 폐수 방류와 불법 건축물의 난립으로 인해 "시궁창(Cesspool)"이라는 극단적인 평가를 받을 만큼 환경 파괴가 심각했다. 연간 200만 명에 육박하는 관광객을 수용하기 위해 섬의 자연 자생력을 도외시한 결과, 연안 대장균 수치는 안전 기준치를 수백 배 초과했으며 산호초 생태계는 궤멸적 타격을 입었다. 이러한 위기 상황에서 단행된 폐쇄 조치는 단순히 쓰레기를 줍는 정화 캠페인이 아니었다. 이는 관광 자원의 가치를 근본적으로 복원하기 위해 국가 행정력을 총동원하여 산업 전체를 일시 정지시킨 강력한 '교정 행정'의 발로였다.
현재 보라카이 화이트 비치에서 목격되는 정돈된 풍경은 이러한 행정적 교정의 결과물을 여실히 보여준다. 과거 백사장 경계까지 난립했던 불법 건축물을 철거하고 확보한 '30미터 이격 거리(Beach Easement)'는 단순한 미관 개선을 넘어 해안 생태계의 복원력을 상징하는 지표다. 본 리포트는 단순히 휴양지의 아름다움을 기록하는 데 그치지 않고, 이 풍경을 유지하기 위해 작동하는 행정 기제들을 심층 분석한다.
특히 '일일 입도객 19,215명 제한'이라는 과학적 수용력 지표, '하수 처리 시설(STP) 의무화'라는 인프라 혁신, 그리고 '범정부 합동 TF(BIATF)'라는 다학제적 거버넌스의 실체를 총 8장에 걸쳐 상세히 파헤친다. 보라카이의 사례는 기후 위기와 오버투어리즘 시대를 살아가는 전 세계 관광지에 "보존이 없는 개발은 자산의 소멸을 의미한다"는 뼈아픈 교훈과 행정적 이정표를 던져주고 있다.
1. 환경적 임계치의 수치화: 과학적 수용력(Carrying Capacity) 산출 근거
보라카이 재건 행정의 핵심은 섬이 수용할 수 있는 인간의 활동량을 과학적으로 규정하는 데서 출발한다. 과거의 관광 정책이 '다다익선'식의 양적 성장에 매몰되었다면, 폐쇄 이후 도입된 새로운 거버넌스는 섬의 생태계가 스스로 회복할 수 있는 한계치인 '적정 수용력'을 행정의 절대 지표로 삼았다. 이를 위해 필리핀 환경자연자원부(DENR)는 지형학, 수문학, 폐기물 처리 능력 등 다학제적 조사를 통해 보라카이의 생태적 임계치를 산출했다.
- 일일 최대 체류 인원: 19,215명 (관광객 약 6,400명 포함 근로자 및 거주자 합산치)
- 환경 부하 계산식: 섬 내 가용 용수량과 하수 처리 용량(STP)을 기준으로 역산된 수치
- 해변 밀도 규제: 화이트 비치 1인당 점유 면적을 5㎡로 설정하여 쾌적성 및 안전성 확보
1.1 지속 가능한 입도 통제의 법적·행정적 메커니즘
행정 당국이 확정한 '일일 체류 인원 19,215명'은 단순한 권고 사항이 아닌 강력한 법적 구속력을 가진다. 일부 정책 분석에 따르면, 이러한 수치화된 통제는 오버투어리즘으로 인한 환경 파괴를 막는 가장 유효한 방패막이로 평가받는다. 정부는 이를 강제하기 위해 항공사 및 선박 운항사와 협력하여 보라카이로 향하는 모든 교통편의 좌석 수를 조정했으며, 섬 내 숙박 시설의 총 객실 수 또한 이 수용력 범위 내에서 엄격히 재배정했다.
이러한 과학적 접근은 보라카이를 일회성 휴양지가 아닌 자산 가치가 보존되는 '프리미엄 생태 관광지'로 전환하는 토대가 되었다. 보존 행정이 단순히 '막는 것'에 그치지 않고, 자원의 유한함을 인정하며 그 안에서 최적의 경제적 효율을 찾는 생태 중심적 행정 관리로 진화했음을 시사한다. 이는 무분별한 개발 압력에 직면한 다른 도서 지역 관광지들에 표준적인 관리 모델을 제시하고 있다.
2. 디지털 검역과 현장 행정의 결합: 입도 통제 거버넌스 시스템
과학적으로 도출된 수용력 지표를 실질적으로 구현하기 위해 보라카이 행정 당국은 다중 필터링 시스템을 도입했다. 이는 단순히 인원을 세는 차원을 넘어, 섬 내의 모든 숙박 시설과 교통망을 하나의 행정 망으로 연결하는 고도의 거버넌스 체계다. 핵심은 관광객이 섬에 발을 딛기 전, 이미 행정적 가이드라인을 준수했는지 검증하는 '선제적 입도 승인제'에 있다.
- DOT 인증 숙소(Accredited Hotels) 의무화: 환경 기준을 통과한 정부 인증 숙소의 예약 확정서가 있어야만 입도 허가
- QR코드 기반 통합 관리: 개인별 고유 QR코드를 발급하여 카티클란 항구에서부터 최종 입도까지 실시간 인원 추적
- 항공·해상 연동 규제: 일일 유입 인원이 수용력을 초과하지 않도록 운송 수단의 슬롯(Slot)을 행정적으로 제한
2.1 환경 인증제와 시장 진입 장벽의 행정적 운용
필리핀 관광부(DOT)가 주도하는 숙박 시설 인증제는 입도 통제의 가장 강력한 행정 도구로 작동한다. 정부는 자체 하수 처리 시설(STP)을 완비하고 환경법규를 준수하는 업체에 한해서만 영업권 및 관광객 수용 권한을 부여한다. 일부 정책 분석에 따르면, 이러한 인증 체계는 민간 사업자들 사이에서 자발적인 환경 투자를 유도하는 '메커니즘 디자인'의 성공 사례로 평가받는다. 즉, 행정이 모든 것을 직접 감시하는 대신, '인증'이라는 시장 진입 장벽을 통해 자정 작용을 극대화한 것이다.
이러한 시스템 구축 이후, 과거 무분별하게 발생했던 불법 투숙 및 오버투어리즘 문제는 획기적으로 개선되었다. 항구 입구에서 이루어지는 철저한 서류 검토와 디지털 데이터 매칭은 보라카이라는 한정된 공간의 가치를 유지하기 위한 필수적인 '행정적 여과 장치'다. 이는 기술적 인프라와 강력한 법적 권한이 결합했을 때 비로소 관광지의 지속 가능성이 확보될 수 있음을 보여주는 사례다.
3. 공간 공공성의 회복: 해변 이격 거리(Easement) 강제 집행과 법적 근거
보라카이 재건 행정의 시각적 성과를 가장 극명하게 보여주는 지표는 만조선으로부터 확보된 광활한 백사장 공간이다. 과거 보라카이는 해안선 경계까지 무분별하게 들어선 호텔 테라스와 식당 테이블로 인해 해변의 물리적 기능이 마비된 상태였다. 이를 해결하기 위해 필리핀 정부는 '25+5미터 법칙(25m No-Build Zone + 5m Setback)'을 수립하고, 이 구역 내의 모든 구조물을 불법으로 규정하여 전면 철거하는 강력한 행정 명령을 집행했다.
- 25미터 절대 보존 구역: 만조선으로부터 25m 이내에는 어떠한 영구적·일시적 구조물 설치도 금지
- 5미터 보행자 통로: 보존 구역 뒤로 5m의 여유 공간을 확보하여 일반 관광객의 자유로운 통행권 보장
- 공유 자산화 원칙: 특정 업체의 해변 사유화를 방지하고 '공공의 해변'이라는 법적 지위를 실질적으로 회복
3.1 환경권 우선 원칙에 따른 불법 건축물 강제 철거 행정
이격 거리 확보 과정에서 발생한 수백 건의 철거 집행은 사유 재산권 보호라는 헌법적 가치와 공공 환경 보존이라는 가치가 충돌한 행정학적 난제였다. 일부 정책 분석에 따르면, 필리핀 정부는 이를 '국가 안보 및 비상사태'에 준하는 수준으로 격상시켜 저항을 최소화했다. 단순한 미관 정비가 아니라 해안 침식을 방지하고 식생을 복원하기 위한 생태적 방어선 구축이라는 명분을 앞세워 행정 집행의 당위성을 확보한 것이다.
결과적으로 확보된 30m의 이격 공간은 해변의 모래 순환 체계를 정상화하고, 태풍이나 해수면 상승 시 섬 내부를 보호하는 자연적 완충 지대 역할을 수행하게 되었다. 이는 보존 행정이 단순히 경관을 관리하는 기술을 넘어, 무너진 공간의 질서를 바로잡고 자산의 지속 가능한 이용 가치를 극대화하는 공간적 정의(Spatial Justice)의 실현 과정임을 입증하고 있다.
4. 보이지 않는 오염의 차단: 하수 처리 인프라 현대화와 기술적 규제
보라카이의 생태적 복원을 완성하는 마지막 퍼즐은 해수면 아래의 수질 관리였다. 재개장 이전의 수질 악화는 대부분 상업 시설들이 공공 하수 관거에 연결되지 않은 채 무단으로 오폐수를 방류하거나, 용량을 초과한 정화조를 방치했기 때문에 발생했다. 행정 당국은 이를 근본적으로 해결하기 위해 섬 전체의 하수 도관을 전면 재정비하고, 각 개별 사업장에 '자체 하수 처리 시설(Individual Sewage Treatment Plant, ISTP)' 설치를 의무화하는 전례 없는 기술 규제를 도입했다.
- ISTP 설치 의무화: 50개 이상의 객실을 보유한 대형 호텔 및 리조트는 자체적인 고도 정화 시설 완비 필수
- 무관용 연결 원칙: 공공 하수도망(Sewer Lines)과 직접 연결되지 않은 모든 상업 건축물의 영업 허가 취소
- 수질 모니터링 시스템: 주요 방류 지점에 실시간 수질 측정 장치를 설치하여 대장균군(Coliform) 수치를 상시 관리
4.1 인프라 확충과 환경 적합성 판정의 연동
이러한 인프라 현대화는 단순한 공사가 아닌, 강력한 행정적 연동 시스템 위에서 작동한다. 정부는 모든 숙박 시설에 대해 환경 적합성 판정(Environmental Compliance Certificate, ECC)을 다시 받게 했으며, 하수 처리 시설이 기준 미달일 경우 영업 허가 갱신을 원천 봉쇄했다. 일부 정책 분석에 따르면, 이러한 조치는 자본의 압박을 통해 민간이 스스로 환경 인프라를 구축하게 만든 '수혜자 부담 원칙'의 철저한 이행 사례로 분석된다.
결과적으로 폐쇄 이전 안전 기준치를 수백 배 초과했던 화이트 비치의 수질은 재개장 이후 수영이 가능한 최적의 상태를 꾸준히 유지하고 있다. 이는 눈에 보이는 경관 정비뿐만 아니라, 보이지 않는 인프라에 대한 행정적 집착이 관광 자산의 근본적인 생명력을 결정짓는다는 사실을 증명한다. 보라카이의 하수 행정은 기술적 표준이 행정적 강제력과 결합했을 때 나타나는 환경 복원의 극적인 사례로 평가받고 있다.
5. 순환 경제와 저탄소 이동성: 폐기물 및 모빌리티 관리 체계
보라카이 재건 행정은 섬 내에서 발생하는 쓰레기와 대기 오염원을 원천적으로 차단하기 위한 시스템 개편에 집중했다. 좁은 섬의 지리적 특성상 매립지 확보가 불가능하다는 한계를 인정하고, 발생한 폐기물을 즉각적으로 외부로 반출하거나 재활용하는 '자원 순환 모델'을 도입했다. 이와 동시에 관광객의 주된 이동 수단이었던 가솔린 기반의 차량들을 친환경 수단으로 교체하며 섬 전체의 탄소 발자국을 줄이는 '저탄소 모빌리티 정책'을 병행했다.
- 폐기물 본토 반출제: 섬 내 쓰레기 적치장을 폐쇄하고, 모든 고체 폐기물을 바지선을 통해 외부 처리 시설로 매일 이송
- 일회용 플라스틱 전면 금지: 해변 및 상업 시설 내 플라스틱 빨대, 봉지 등 일회용품 사용 시 강력한 행정 과태료 부과
- 전기 트라이시클(E-Trike) 전환: 노후 가솔린 삼륜차를 폐기하고 정부 보조금을 통해 소음과 매연이 없는 전기차로 전면 교체
5.1 제로 웨이스트(Zero-Waste)를 향한 행정 집행의 엄격성
환경자연자원부(DENR)의 감시 아래 시행된 일회용 플라스틱 금지 조치는 단순한 권고를 넘어 사업장 폐쇄까지 이어질 수 있는 강력한 규제였다. 일부 정책 분석에 따르면, 이러한 조치는 관광객과 지역 주민 모두에게 '환경적 비용'에 대한 직접적인 자각을 부여한 계기가 되었다. 또한, 대중교통 수단을 전기 트라이시클로 강제 전환한 것은 섬 특유의 정체성을 유지하면서도 소음 공해를 획기적으로 낮추어 프리미엄 휴양지로서의 정온한 환경을 조성하는 데 결정적인 역할을 했다.
이러한 모빌리티와 폐기물 관리의 결합은 보라카이를 단순한 해변 복원 사례를 넘어, 자원 투입과 배출이 엄격히 통제되는 '지속 가능한 독립 생태계 모델'로 진화시켰다. 행정 당국의 이러한 강력한 개입은 오버투어리즘에 직면한 다른 섬 국가들이 환경 부하를 어떻게 관리해야 하는지에 대한 구체적인 방법론을 제시하고 있다.
6. 수직적 집행과 수평적 협력: 범정부 합동 태스크포스(BIATF)의 거버넌스
보라카이 재건 프로젝트가 단기간에 가시적인 성과를 낼 수 있었던 것은 부처 간의 관료주의적 장벽을 허문 '보라카이 범정부 합동 태스크포스(Boracay Inter-Agency Task Force, BIATF)'라는 초법적 거버넌스 체계 덕분이었다. 과거 보라카이의 관리는 지방 정부와 여러 중앙 부처의 권한이 파편화되어 있어, 규제 집행의 일관성이 부족하고 책임 소재가 불분명하다는 고질적인 문제를 안고 있었다. 필리핀 정부는 이를 해결하기 위해 환경, 관광, 내무 행정권을 하나로 통합한 강력한 중앙 집중형 컨트롤타워를 구축했다.
- 환경자연자원부(DENR): 섬 전체의 생태 복원 및 하수·폐기물 인프라 구축의 기술적 총괄
- 관광부(DOT): 숙박 시설 인증제(Accreditation) 운영 및 마케팅 전략 수립
- 내무자치부(DILG): 지방 정부의 행정력 감찰 및 불법 구조물 철거에 대한 법적·물리적 강제력 행사
6.1 관료주의 혁파와 행정 집행 속도의 극대화
일부 정책 분석에 따르면, BIATF의 출범은 단순히 부처들을 모아놓은 것을 넘어 '의사결정의 단일화'를 실현했다는 점에서 의의가 크다. 복잡한 허가 절차와 부처 간 이견으로 지연되던 정비 사업들이 BIATF라는 단일 의사결정 구조를 통해 즉각적으로 실행되었다. 특히 지방 정부의 유착이나 부패로 방치되었던 불법 건축물들에 대해 중앙 정부가 직접 행정 대집행을 단행한 것은 거버넌스의 수직적 위계가 환경 보존이라는 공익적 목적에 어떻게 기여할 수 있는지를 보여주는 사례였다.
이러한 통합 거버넌스 체계는 보라카이 재건을 일회성 정비 사업이 아닌, 국가적 차원의 '표준 운영 절차(SOP)'로 정착시켰다. 각 부처가 고유의 전문성을 유지하면서도 '환경 보존'이라는 단일 목표를 향해 자원을 집중시키는 이 모델은, 다차원적인 오염 문제에 직면한 현대 국가들의 위기 관리 행정에 중요한 시사점을 제공한다.
7. 규제와 생존의 균형점: 지역 공동체 협력 및 경제 상생 모델
보라카이 재건의 성패는 강력한 환경 규제와 지역 주민의 생계 보장 사이에서 행정이 얼마나 정교한 균형을 유지하느냐에 달려 있었다. 섬 전체 폐쇄는 관광업에 종사하던 수만 명의 현지 주민들에게 즉각적인 실업과 소득 절벽을 의미했기 때문이다. 필리핀 정부는 보존 행정의 정당성을 확보하기 위해 주민들을 단순한 규제 대상이 아닌 '환경 관리의 파트너'로 전환하는 포용적 녹색 성장 정책을 병행했다.
- 공공 근로 프로그램(Cash-for-Work): 폐쇄 기간 중 실직한 주민들을 해변 정화, 가로수 식재, 인프라 개보수 사업에 투입하여 소득 보전
- 환경 감시원(Eco-Patrol) 양성: 지역 주민을 정규 환경 감시 요원으로 고용하여 현장 관리의 실효성을 높이고 일자리 창출
- 지속 가능 관광 역량 강화: 영세 상인들을 대상으로 친환경 서비스 교육 및 저금리 전환 금융 지원 프로그램 운영
7.1 포용적 녹색 성장을 위한 사회적 안전망 구축
일부 정책 분석에 따르면, 보라카이 사례는 환경 보존이 지역 사회에 경제적 '박탈'이 아닌 새로운 '자산 가치 상승'으로 돌아올 수 있음을 증명했다. 정부는 사회복지개발부(DSWD)를 통해 긴급 생계 지원금을 지급하는 한편, 주민들이 직접 숲과 바다를 지키는 주체가 되도록 유도했다. 이러한 주민 참여형 보존 거버넌스는 행정 명령에 대한 심리적 저항을 낮추고, 재개장 이후에도 지역 사회가 스스로 환경 수칙을 준수하게 만드는 강력한 소프트웨어 역할을 수행하고 있다.
결국 보라카이의 상생 모델은 "자연을 지키는 것이 곧 나의 일자리를 지키는 것"이라는 인식을 행정적으로 정착시킨 과정이었다. 이는 강력한 환경 규제가 성공하기 위해서는 반드시 사회적 안전망이라는 보완책이 결합되어야 함을 시사한다. 지역 공동체의 자발적 지지를 얻어낸 보존 행정은 일시적인 물리적 정비를 넘어, 대를 이어 지속될 수 있는 생태 문명의 토대를 마련하는 데 기여하고 있다.
8. 규제의 자산화: 지속 가능 관광의 브랜드 이미지 제고와 경제적 효과
보라카이의 환경 보존 행정은 단순히 오염을 정화하는 차원을 넘어, 섬 전체의 가치를 재설정하는 '국가 브랜드 리모델링'의 성격을 띠고 있다. 과거 저가 물량 공세와 양적 팽창에 의존하던 관광 모델은 환경 파괴와 자산 가치 하락이라는 악순환을 초래했으나, 폐쇄 이후의 강력한 규제 행정은 보라카이를 '희소성 있는 고품격 생태 관광지'로 탈바꿈시켰다. 이는 보존이 경제 발전의 걸림돌이 아니라, 오히려 자산의 시장 경쟁력을 높이는 핵심 동력이 될 수 있음을 시사한다.
- 글로벌 신뢰도 회복: '환경 보존을 위해 수익을 포기한 국가'라는 이미지를 구축하여 전 세계 환경 의식 있는 관광객(Eco-conscious Travelers) 유입 촉진
- 자산 가치의 상향 평준화: 입도 통제와 인증제 도입 이후 관광객 1인당 소비 지출액 증가 및 숙박 시설의 서비스 질적 향상 유도
- 관광 행정의 표준 모델화: 동남아시아 및 태평양 도서 국가들의 오버투어리즘 대응 가이드라인으로서 정책 수출 효과 창출
8.1 '생태적 무결성'을 통한 관광 산업의 질적 규제와 자본 유입
일부 정책 분석에 따르면, 보라카이의 성공적인 재건은 글로벌 자본이 지속 가능한 투자를 우선시하도록 만드는 환경적 기준선(Green Baseline)을 제시했다. 엄격한 환경 규제는 오히려 장기적 관점에서 안정적인 수익을 기대하는 고부가가치 자본의 유입을 이끌어냈으며, 이는 섬 전체의 관광 인프라가 고급화되는 선순환 구조를 만들었다. 정부가 주도한 강력한 규제가 시장의 질서를 '단기적 착취'에서 '장기적 공존'으로 재편한 것이다.
결국 보라카이는 "환경이 곧 경제"라는 명제를 실증적으로 입증하며, 포스트 오버투어리즘 시대의 새로운 글로벌 표준으로 자리 잡았다. 보존 행정을 통해 회복된 화이트 비치의 투명함은 이제 단순한 자연 풍경이 아니라, 필리핀 정부의 행정적 신뢰도와 환경 관리 능력을 상징하는 가장 강력한 브랜드 자산으로 기능하고 있다. 이러한 브랜드화 전략은 기후 위기 시대에 관광 국가들이 나아가야 할 궁극적인 이정표를 제시하고 있다.
종합 결론: 환경 보존 행정이 나아가야 할 궁극적 이정표
보라카이의 재건 사례는 "보존이 경제의 걸림돌"이라는 오래된 이분법적 사고를 타파한 행정학적 쾌거다. 섬 폐쇄라는 극단적 처방을 통해 확보된 행정적 교정 시간은 무너졌던 생태계의 자생력을 회복시켰을 뿐만 아니라, 관광 산업의 질적 성장을 견인하는 강력한 동력이 되었다. 과학적 수용력에 근거한 데이터 행정, 부처 간 장벽을 허문 통합 거버넌스, 그리고 지역 사회와의 상생 모델은 기후 위기 시대의 모든 관광 국가가 지향해야 할 '생태 문명 행정'의 표준을 제시한다.
[심화 부록] 보라카이 환경 정비 및 거버넌스 성과 비교 분석
본 자료는 필리핀 환경자연자원부(DENR) 및 관광부(DOT)의 재건 성과 보고서를 근거로 작성되었습니다.
| 핵심 관리 항목 | 폐쇄 이전 (위기기) | 재개장 이후 (관리기) | 행정적 성과 |
|---|---|---|---|
| 연안 수질 (대장균) | 기준치 수백 배 초과 | 수영 적합 등급 유지 | STP 의무화 통한 수질 복원 |
| 해변 공간 확보 | 불법 건축물 난립 | 30m 이격 거리 확보 | 공공성 회복 및 침식 방지 |
| 관광객 수 통제 | 무제한 (과부하) | 일일 19,215명 제한 | 오버투어리즘 원천 차단 |
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